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    自然保護區的問題絕沒有那么簡單

    媒體:生命的探討  作者:冉景丞
    專業號:生態思想 2020/4/16 10:42:49

    自從中央環保督察開始后,自然保護區就是一個“高熱”行業,時不時就會被推到風口浪尖。保護區管理者更是兩頭受氣,變成了豬八戒照鏡子,里外不是人。在地方領導面前,覺得保護區給地方惹了麻煩,而在督察者面前,認為保護區管理不到位。有許多地方從心底里痛恨自然保護區,只是礙于國家政府而沒有直接向保護區下手。環保督察查出的一大堆問題表面上給自然保護工作撐了腰,但整改的責任也讓自然保護區管理機構處于更加孤立。

    這兩天在朋友圈里看到一篇文章,叫《當初隨意圈畫的自然保護區,如今尷尬了!》光看題目,還沒覺得有什么,畢竟中國的自然保護區確實存在了太多的問題,幾十年過去了,有些問題一直沒有得到解決。于是認真地往下看,看得心跳加快,看得滿頭大汗。對于我這個一直從事自然保護區工作、現在還在為自然保護區奔走的人來說,真的尷尬了,尷尬得無話可說,甚至是說不出話。但是,生態保護不是一時的事,而是真正地關系到中華民族的偉大復興,關系到全人類的前途命運,關系到人類文明發展的大事。所以又覺得“天下興亡,匹夫有責”,不得不說。于是,冒著膽子,強撐身子,也在這里戰戰兢兢地說兩句。

    畢竟半月談是黨報黨刊,指導性非常強。半月談的記者也是政治素質極高,能力極強的媒體人,其地位神圣不可懷疑。像我這種只知其一不知其二的言論,希望能夠容忍。

    為了能讓讀者更清楚地理解文章的意思,還是先說說半月談記者所采寫的文章吧,但愿不要認為是抄襲。

    在《當初隨意圈畫的自然保護區,如今尷尬了!》的導讀中就提出:“以前自然保護區劃界時,一些地方存在“貪多求大、劃而不管”的政績沖動,未經科考、論證就盲目申報建立自然保護區,致使自然保護區內大量原住民干擾生態、核心區緩沖區隨意進入、生產經營活動多等問題頻發。隨著生態紅線日趨嚴格,劃進去容易退出來難,這些地方陷入經濟發展與生態保護無法兼顧的兩難處境,自然保護區也陷入難以嚴格保護的尷尬境地。”半月談記者調查發現,“時下部分自然保護區因劃得過寬過大,區內原住民較多,人類活動和生產經營活動頻繁,且生產生活對自然資源依賴度高,直接干擾破壞生態環境,存在“普遍違法”現象。”并用明顯的標題指出“人聲鼎沸的保護區是怎樣劃出來的”,認為“過去,受歷史條件、技術手段所限,部分自然保護區在劃定時帶有一定盲目性和隨意性,有的目的是為了爭取更多的生態補償資金。”

    說實話,我讀到這一部分時,真的為當初建保護區的那些領導也好,專家也好喊冤。沒想到他們當初的保護生態的情懷在今天被看成了胡亂作為,看成了為了政績或是什么不可告人的目的。特別是那些一輩子為了自然保護區而奮斗的那些老領導老先生們,有的已經故去,如果他們真的泉下有知,也許也要鳴冤叫屈。

    從中共十八大以來,中國已將生態保護和生態文明建設提高到前所未有的高度。習近平同志指出:“生態興則文明興,生態衰則文明衰”。將生態與國家和人民的前途命運緊密地聯系在一起,充分說明了黨和國家對生態建設的責任和決心。

    2012年黨的十八大通過了黨章的修正案,將生態文明建設寫進了中國共產黨章程。2017年,黨的十九大結合十八大以來生態文明建設和體制改革的具體實踐,再次修改了黨章,把中國社會的主要矛盾修改為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。與此相適應,將實行最嚴格的生態環境保護制度、增強綠水青山就是金山銀山的意識、建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國等內容寫進黨章。2013年以來,中共中央、國務院聯合發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》,中辦、國辦發布了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等基本的改革文件;在具體改革措施的設計和推進方面,中辦、國辦聯合發布了《環境保護督察方案(試行)》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態文明建設目標評價考核辦法》《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》等重要的改革文件。在2018年3月7日的憲法修正案的說明中,明確提出了“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下,在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路,堅持改革開放,不斷完善社會主義的各項制度,發展社會主義市場經濟,發展社會主義民主,健全社會主義法治,貫徹新發展理念,自力更生,艱苦奮斗,逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化,推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興。” 在第八十九條第六項增加了“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”等內容。從根本上將生態文明建設確定為新時期中國特色社會主義的重要任務和政治要求。這一系列的行動,都與我國的生態建設仍然達不到國家發展的要求,達不到人民群眾幸福生活的需要有關。而自然保護區建設是近年來我國生態建設的重要內容,是保護生物多樣性的重要舉措,自然保護區建設的好壞直接反映了生態文明建設的成效。

    我們國家的自然保護區建設的時間不長,雖然從1956年就開始了第一批自然保護區建設,但中間停頓了很多年,真正建立保護區最多、最快的時期是上世紀八十年代后期到本世紀初,被稱為“搶救性地建立了一批自然保護區”,之后便提出了“由數量向質量”轉變,主要工作重心轉變為提升自然保護區的管理能力和保護成效。因此可以看出,絕大多數自然保護區是建立在國家出臺主體功能區中央財政轉移支付與生態補償政策之前,并沒有明顯的騙取國家項目資金的目的。

    當時的自然保護區由于保護對象和性質的不同,分散在林業、環保、國土、農業、海洋、水利、教育、科學等八個部門管理,管理力度和成效良莠不齊,還出現了部門與部門之間打架,保護區與地方政府打架等問題。但是,保護區的建立確實為國家保住了大批的自然生態系統和珍稀動植物種。建立的自然保護區涉及全國85%的物種和90%的生態系統。不敢想像,如果沒有當初建立的那一批自然保護區的存在,如今我們的生態系統將是一個什么樣的狀況。

    建立自然保護區,不是保護區所在地的地方政府和人民傻,更不是他們想騙取國家的資金,而是他們有一份為國為民的情懷,他們是生態建設的貢獻者,也是為了生態保護而犧牲了自身利益的高尚者。但是我們在制定自然保護區相關政策時沒有本著實事求是和公平享用的原則,制定的有些法律與實際情況脫節,基本規劃為看家護院式的管理,沒有充分考慮各個方面的問題,在管理上沒有科學的理念,使自然保護區管理陷入紊亂,保護與發展矛盾突出,導致自然保護區與當地社區不和諧,甚至對立,損害了群眾利益,損害了人民的感情。也正是在這些矛盾下,自然保護區管理得不到應有的尊重,許多保護區所在地的經濟開發活動根本無視自然保護區的存在,甚至威脅保護區管理機構“不換思想就換人”,使得保護區管理人員只得唯唯諾諾,忍氣吞聲。是在這樣的背景下形成了“普遍違法”的事實,而不僅僅是不作為、亂作為的問題。我們欠保護區所在地群眾一聲道歉,也欠保護區管理者一聲道歉。

    中國的自然保護區與許多西方國家的保護區不同,一是絕大多數自然保護區都是先有人,后有保護區。特別是在南方集體林區,保護區的土地所有權絕大多數還是集體所有或個人所有。二是中國的自然保護區多數都處于偏僻邊遠的地區,經濟欠發達,保護區內的群眾還主要靠自然資源維持生計。三是自然保護區的基礎設施相對落后,替代性生產的能力薄弱,社區經濟發展得不到足夠的重視。象美國這樣的私有制國家的一些保護區,它是國家的戰略資源,本來就屬于國家所有,不存在社區居民,建立保護區的目的就是資源保護,與發展是完全割裂的。所以中國的保護區管理與私有制國家不同,但卻是建立保護區最大的意義,是探索人與自然和諧共處的最有效途徑。

    對于與中國經濟形式類似的發展中國家來說,沒的足夠的實力和能力將保護區的資源完全封鎖起來。而事實上,從生態系統的長期發展來說,人也是自然生態系統中的一員,本就不應該將人與自然生態系統割裂開來。這也是人與生物圈的基本理念。在人類社會的經濟高速發展的時期,資源消耗變得異常,生物多樣性衰退,生態系統趨于退化,建立自然保護區本來就是劃出一定的區域來進行人與自然和諧共處試驗。之所以有分區管理,就是要摸索人與自然的關系。這種自然保護區管理模式才是對人類最大的貢獻,對生態系統維護最大的貢獻。保護區的終極目標不是要把自然保護區的界線定得更嚴格,而是要讓保護區的界線更模糊,讓自然生態系統與人形成一種和諧的長期關系。

    環保督察到來,沒有本著尊重歷史、實事求是的原則,只一味強調法律和政策,帶著理解偏差的思想搞“一刀切”。有些地方地府和部門,為了快速處理相關問題,保住自己不被問責,也來一個“一刀切”。比如南方某縣,在上世紀八十年代時期生態環境十分惡劣,時任縣長為了改善當地的生態環境,要求各鄉鎮都要加強生態保護和環境治理,于是在全縣建立了16個生態保護區、古大樹保護區和水土流失治理區。通過多年的努力,使該縣的森林覆蓋率從原來的8%提高到50%以上。這之中有很大一部分功勞得益于水土流失治理的人工造林。但是,不知何時在環保的數據庫里,這些本來說的是“生態保護區、古大樹保護區和水土流失治理區”卻全部變成了“自然保護區”。那些人工林內連雜草都無法生長出來、林種單一的人工林,卻沒有辦法改變它“自然保護區”的身份。

    如果說自然保護區“普遍違法”,那我們更應該考慮是不是我們的法律不科學,違背了實際情況和自然規律。自然保護區建設與管理要科學,制定法律更要科學。我們國家的自然保護區法律一經制定,一直沒有很好地修訂。一部保護地法提了一二十年,但一直沒有得到實現。

    如今的自然保護區全部劃歸林草部門管理,已經打破了“九龍治水”的格局。中央提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”,就是要解決原來自然保護區存在的各種問題。但立法必須要跟上,并且一定要科學合理。最好是在國家層面有一個綱領性的法規,各國家公園和重要的自然保護地在國家法律的框架下,建立與自身實際相符合的管理辦法,按“一地一法”管理,才能將自然保護地管理得更好,更有效。讓綠水青山就是金山銀山的生態概念得以更好地展現。

    毛主席說:共產黨人必須隨時準備堅持真理,因為任何真理都是符合于人民利益的;共產黨人必須隨時準備修正錯誤,因為任何錯誤都是不符合于人民利益的。如今提出整合優化,正是改正曾經的錯誤,沿著真理的方向,越走越寬闊。

    中辦、國辦印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確提出要合理調整自然保護地范圍,并勘界立標、分類有序解決歷史遺留問題,構建統一的自然保護地分類分級管理體制。這些問題說起來都很容易,但真要解決問題,不從體制和法律上去解決問題,問題將永遠在那里,直到瓜熟蒂落,引起更多的問題。

    保護區的責任不在保護區,而是在這個自然保護的體系里。

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